关于乡镇政府职能转变的制约因素分析
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摘 要:目前制约乡镇政府职能转变的因素主要有:涉农立法的缺失滞后影响乡镇职能转变;压力型的领导体制使乡镇政府倾向于对上负责;现行财政管理体制使乡镇政府无力开展公共服务;各级政府机构改革滞后不利于乡镇政府职能转变;农民组织化程度低,使乡镇政府欲转变职能却无人接棒。
关键词:乡镇;政府;职能;转变;制约因素
乡镇政府转变职能的过程,在某种意义上就是破除阻挠其转变职能的体制机制障碍的过程。
有人甚至认为, 单纯由乡镇自身进行改革或转变是不可能的,外部环境和条件目前已成为制约乡镇改革和职能转变的主要因素,已经从次要矛盾上升为主要矛盾[ 1 ] 。为什么会如此呢? 我们可以从法律法规、领导体制、财政管理体制、机构改革和农民组织化等五个层面进行分析:
1. 法律法规层面。
近20 年间,我国已先后制定了10 多部调整农村各类社会关系的重要法律,40 多部行政法规以及和农业、农村工作相关的一系列规范性文件,在一些重要方面基本做到了有法可依。但其不足之处仍是显而易见的。在推进依法行政,建设法治型政府,建设社会主义新农村的背景下,现行法律、法规在规定农民权益、明确政府权力边界、上下级政府关系等方面缺失,已成为影响乡镇政府职能转变的一大制约性因素。主要表现有:
第一是乡镇政府与农民之间的权利义务关系规定不够明确。对农民应享有的经济社会发展权利规定不明确不具体,这就为乡镇政府的乱作为提供了可能,乡镇政府就有可能侵害农民的各项权利;对乡镇政府的义务规定不明确,也为乡镇政府的不作为提供了可能。第二是在乡镇政府与上级政府关系方面规定不够明确。一方面,对于各级政府事权的规定过于笼统。《地方组织法》基本上是计划经济体制下制定的,反映的是条线管理、层层分解指标任务的计划经济运转模式,表现在法律条文里是上下级政府的职权面面俱到,而又上下一般粗,除国防、外交等少数领域外,没有充分体现区分全国性事务、区域性事务和地方型事务的事权划分的原则。《地方组织法》第61 条规定了乡镇人民政府共有七条职责权限,这些职权基本上都对应于上级政府的职权。我国是单一制国家,各级政府的职权最终都是由国务院派生下来的,乡镇政府在上级政府前天然保持弱势地位,如果法律法规只是笼统规范各级政府的事权,或者各级政府事权高度重合,那么就为上级政府向乡级政府转移事权提供了可能。另一方面,对各级政府的人权、财权、执法权等行政权力的规定不利于基层政府。现行法律法规只是笼统规范各级政府间的人权和财权关系,很容易造成乡镇政府人权和财权不断被上级政府肢解和上收。
2. 领导体制层面。
乡镇领导体制主要是关于乡镇领导干部的选拔任免、考察评价方面的制度性规范。一是下管一级的选拔任免制度。在县一级,各职能部门的负责人和乡镇负责人都由县委任免。迄今为止,对乡镇干部的管理基本上还是沿袭着这一方式。二是与岗位目标责任制相结合的考察评价制度。县政府通过与乡镇政府签定目标责任书的方式来确保自身的工作任务和指标的完成,签定后,完成这些目标责任就成了乡镇政府和各村各口全年工作的重点,其中较重要的工作指标往往被赋予了一票否决权,如计划生育、社会综合治理等工作指标。
在这一压力型体制的驱使下,下级政府对于上级政府层层下达的数量化任务没有任何商议权和保留权,只能按时完成,否则便会面临一票否决的困境。这种层层传递甚至加码的工作压力最终都要全部由最基层的乡镇政府来完成。乡镇干部形象地称为上面千条线,下面一根针。
由于过分强调上级意图和任务而忽视了乡镇政府的工作自主权,往往使乡镇政府变成了单纯完成上级任务的工作机器。乡镇政府只能选择对上负责,调动一切资源来完成上级下达的各项指标或任务,这种压力型体制下的较浓的行政管理色彩和较弱的服务色彩的乡镇政府对农村公共服务的有效供给不足,不能满足农户的需求。
3. 财政管理体制层面:农村税费改革六年来,每年为农民减轻负担1200 多亿元,因减免农业税而各地减少的财政收入,主要由中央财政安排专项转移支付予以补助,去年转移支付规模已达1030 亿元,加上对部分财政困难县和产粮大县安排补助资金,今年增加到了210 亿元。这两项资金合计已与减少的农民负担总额大体相当。[2 ] 问题是税费改革之前,政府和村社区组织通过农业税、农业特产税、三提、五统及摊派,实际上从农民那里每年要收1500 亿元至1600 亿元。[3 ] 因此,税费改革尽管有中央财政的补助,但财政缺口仍较大,乡村两级的财力受到不同程度的影响,乡镇、村两级自身财力匮乏和为本社区居民提供公共产品能力不足的问题凸显出来。
乡镇政府财政危机是由债务因素、体制性因素、收入渠道少、财税上缴多、冗员过多等方面原因造成的,其中1994 年实行的分税制导致的乡镇财政收入减少是一个根本性原因。1994 年分税制实行后,在条块分割的体制下,有相当一部分从乡村汲取的税费,通过条条被上级政府部门拿走;另一方面,一些乡村资源则通过逐级财政包干及自上而下严重失衡的分税制,从乡镇财政直接流向上级政府。乡镇政府的实际所得较少,分税制后留给乡镇政府的法定税收都是一些分散、小额、难收的税种。在权力支配财富的格局中,处于行政体系最底端的乡镇政府成了弱势群体。与此同时,乡镇政府维持机构运转和人员工资的费用急剧增加,造成了乡级财政支出的不断扩大和乡镇债务负担的日益沉重,使其陷入了生存困境。
乡镇政府的财政困难严重干扰了其职能的履行,导致了行为变异,在运行过程中越来越把自身存在作为重要目标,组织越来越具有自利性。乡镇政府对自身利益的日益关注进一步发展便出现了职能错位现象。乡村基层组织作为公共权力部门,自利性目标在一定程度上取代了公共目标,为公共目标工作演变成了为自身工作。表现为经济欠发达地区,人员机构较膨胀,乡镇财政成为不堪重负的吃饭财政,经济发达地区,由于过多地介入微观经济活动,贪大求洋,举债发展,也危及到乡镇财政的安全。在一些地区,乡镇政府提供公共服务的职能严重削弱,变成了一个追求自我利益最大化的赢利性组织。这种财政危机不仅致使乡镇政府供给公共产品的能力大大削弱,而且导致对公共服务职责的淡漠,从而使乡村社会公共产品供给严重匮乏。
4. 机构改革层面。
20 世纪90 年代以来,从国务院自上而下,较大规模的政府机构改革已经进行了3 次,适应社会主义市场经济体制的政府体系初步建立,政府管理的规范化、现代化水平不断提高,机构改革取得了丰硕成果。[4 ]
新一轮乡镇机构改革是在落实科学发展观 构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村,推进服务型、责任型、法治型政府建设的新形势下开展的,改革方案以进一步转变政府职能为重点,要求强化社会管理、公共服务;强调转换工作机制,推进依法行政,做好为农服务;要求行政事业机构精简整合、综合设置;并允许探索在乡镇领导公推直选、公共服务民营化等领域大胆探索。乡镇机构改革体现了国家有关推进行政管理体制改革的新理念、新思路,在有些领域的做法较为超前。由于我国是单一制国家,各级行政体制高度同构,乡镇改革单兵突进,势必与省市县级政府的现行体制,特别是与距离最近、关系最为密切的县级政府体制之间形成了一种张力。
乡镇机构改革,要求县级政府体制甚至市级、省级政府体制作出相应的调整,而上级政府体制中一些不适应形势要求的规定做法已经成为影响乡镇政府转变职能、推进改革的制约因素。主要表现在:一是县级以上政府机构设置仍然偏多,目前政府依然采用按职能归口设置机构的模式,而未体现按决策、执行、监督功能综合设置的原则,县级以上政府部门沿袭传统模式要求向下伸腿、对口设置机构,这就有可能使乡镇机构反弹,过多部门频繁指导也干扰分散了乡镇干部的精力。二是现有的干部人事制度改革滞后,乡镇层级的干部缺乏激励机制,在乡镇长期工作势必在行政级别、工资待遇上处于不利地位,乡镇干部急于跳出龙门,留下来的人也缺乏动力,长此以往使乡镇干部的年龄结构、知识结构、专业结构不适应在新农村建设的新形势下开展为农服务的要求。
5. 农民组织化层面:乡镇政府职能转变的要求是理顺政府与企业、与市场、与社会中介组织的关系,原则上应该做到凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的;市场竞争机制能够有效调节的;行业组织或者中介机构能够自律管理的事务,政府都不再干涉。政府转变职能的通行做法一般有:私有化、承包制、交给非政府组织、下放等。[5 ]
我国农村的现实问题是农民的组织化程度不高,农村的各类合作经济组织、社会性服务组织发育不完善,事实上无法承接应该由政府转出的组织生产、自律管理等相关职能。农民组织化程度低已成为乡镇政府职能转变的一大制约性因素。[6 ]
目前我国农村主要存在四类组织,分别为政权性组织、合作经济组织、维权性民间组织和社会性服务组织。这些组织存在的问题主要是:农民政治组织化水较低的,以村委会为主的类政权组织的低效率运行;农民合作经济组织作为农民经济组织化的主要载体未能完全发育;维权类的民间组织与社会性服务组织发展刚刚起步,种类较少,且分布不均。有人认为,我国农村农民的组织化程度极低。[7 ]
农民组织化程度低,说明农村市场、社会发育不健全,势必造成乡镇政府想交出相关职能却无人接棒的局面。乡镇政府成功实现职能转变的前提是,能够承接政府转移出的职能的实体,包括农业生产大户、农业产业化企业、各类合作经济组织、各类社会性服务组织,蓬勃发展,在数量上、质量上都达到自立、自律、自治的水平。而当前,我国农村各类组织数量虽然有所增长,但相对于政府职能转换的进程来说还是较慢,远远不能适应目前乡镇政府职能转换的需要。不仅仅是数量上的问题,最主要的是这些组织的质量还存在问题,有很多组织都不能起到什么作用,它们很难承担起乡镇政府职能转换所转移给它们的职能,结果乡镇政府就不得不还是自己承担这部分职能,甚至有一部分职能出现真空现象,没有部门和组织管理,这在一定程度上就制约和阻碍了政府职能转换的过程。
参考文献:
[1 ]项仁新. 对乡镇改革与职能转变外部环境和条件的思考[j ] . 哈尔滨市委党校学报,XX (9) .
[2 ]xx. 不失时机推进农村综合改革 为社会主义新农村建设提供体制保障[j ] . 求是,XX (18) .
[3 ]王克群. 农业税取消后乡镇管理体制遇到的问题[j ] . 中国发展观察,XX (5) .
[4 ]李军鹏. 深化行政管理体制改革,加强政府职能转变. 党建研究,XX (4) .
[5 ]邹进泰,邹光,徐峰. 中国乡镇管理体制改革研究[j ] . 理论月刊,XX (9) .
[6 ]冷明月. 试论政府职能转变背景下的非政府组织发展[j ] . 甘肃农业,XX (3) .
[7 ]聂华林,高黎. 提高农民化程度与破解三农问题[j ] . 社会科学家,XX (7) .
