地震灾区灾后重建工作汇报材料
四川汶川大地震给汶川及周边地区造成了严重的人员伤亡和财产损失，抗震救灾成为灾区当前及以后相当长时期内压倒一切的中心任务。随着抗震救灾中救援阶段的结束，灾区居民安置已经成为目前最紧迫的工作和任务，并且，关于灾后重建的一系列工作也已开始谋划。在目前灾民安置任务非常紧迫的情况下，关于农村灾区灾后重建的方向、目标、形式、以及方式方法
等问题在现在仍然还处于思索阶段，对于农村灾区灾后重建可能面临的一些问题还处在探查和预测之中，但这些问题必须在全面的灾后重建开始之前就已形成一套系统的解决预案，这是农村灾区灾后重建工作顺利开展的基础，也是农村灾区重建更加美好家园、实现又好又快发展的基础。因此，系统地研究、科学地预测灾后重建中可能面临的一系列问题，并提出切实可行的预案是当前理论工作者的一项重要任务。
对于四川省成都市而言，它辖下的都江堰、彭州、崇州也是此次地震的重灾区，特别是都江堰还是成都城乡统筹综合配套改革的试验区，一些城乡统筹改革试点工作受此次地震影响在当前被迫中止，一些已经开始的城乡统筹改革试点工作也因为地震而面临新的问题，比如，对于一些已经对农村房屋和土地使用权已经进行了确权登记，而房屋或土地又在此次地震中损毁严重，其权利是否还继续有效？或对受损权利是否应该补偿，以及怎样补偿等？这些都是在灾后重建中必须解决的问题。受此次地震的影响，灾区是否还具备进行城乡统筹综合试点改革的条件，城乡统筹是否应该继续推行，以及怎样推行？城乡统筹能否成为解决农村灾区重建问题的一种全新模式等？都是大家非常关心和灾后重建中亟待解决的问题。
关于灾区的灾后重建，比较一致的看法是：灾区的社会经济设施及功能的建设，不应该是简单的恢复，而应该是一种全新的重构，为灾区的重建和发展构筑更高更好的起点。我们认为，在科学发展观指导下，以城乡统筹的理念开展灾后重建工作是实现这一构想的有效路径。
一、灾区灾后重建中面临的一些主要问题
1、农村灾区房屋修建方式问题
目前对灾民的安置仍然是采取的搭建帐篷、活动板房等临时安置措施，对灾民居住房屋的重建将在未来2—3年内成为救灾工作的重点。虽然灾区农村的房屋损毁及其他个人财产、经营资产损失情况还在进一步统计之中，目前还没有这方面的确切数据，但一些重灾区农民房屋损毁情况是十分严重的，农民的永久居住房必须大面积地重建。在这次地震中，成都市市区80年代以后修建的具有防震措施的房屋经受住了地震的考验，损失情况非常轻微，而成都市周围郊区的农民自建房却发生了不同程度的损毁情况，尤其是在都江堰、彭州等重灾区，农民自建房损毁情况严重。这种情况表明，农民的自建房受其资金技术等的限制，其安全质量不能满足抗震要求，在灾后重建中，如果仍然由农民自行修建房屋，将可能留下安全隐患。因此，由政府出面，由农民参与，综合利用各种渠道的重建资金，在严格质量控制下进行的灾区房屋修建工作应该是灾后重建中农村房屋修建的主要方式。但是，如果仍然在过去四川农村单家独院的宅基地基础上重建农民房屋，一是会造成房屋建设速度的迟滞，影响灾民安置的整体进度，由此也会影响其他灾后重建工作；二是会造成人力、资金使用的分散，房屋修建的安全质量标准可能因这种资金、人力的分散而被迫降低，同时也会房屋修建过程中的安全质量监控带来困难。因此，由政府对农民居住社区进行统一规划，集中资金、技术和人力，按片修建农民集中居住房屋，将是灾后重建中比较有效率的房屋修建方式。而在此之前，成都市在推进城乡一体化过程中实行的农民向新型社区集中的做法也能为此次灾后重建的提供较为成熟的经验。
2、农村基础设施重建问题
在此次地震灾害中，除了农村房屋损毁严重外，最突出的问题是农村道路、电力、通讯等基础设施损毁严重，这种情况甚至对救援工作的及时展开都造成了严重的影响。这说明，在过去，农村基础设施建设非常薄弱，不仅基础设施的数量规模有限，而且十分脆弱，无法经受住像地震这样的自然灾害的考验。因此，在灾后重建中，对农村基础设施的建设不能是简单的设施修补和功能恢复，而应该对农村基础设施的覆盖范围、设施的质量等级等进行全面评估，利用灾后重建的机会，使农村的基础设施建设的规模水平能得到较大程度的提升，从而为促进灾区灾后重建的全面开展，为今后农村经济的进一步发展打下良好的基础。
3、震后农村房屋及土地使用权问题
此次地震对农村房屋及土地使用权的影响在于：一是原有房屋或土地损毁，原宅基地或承包地遭到毁灭性破坏（如房屋或土地被泥石流掩埋），不能在原地恢复房屋或承包地使用权；二是由于地震而使房屋、土地移位，一些土地消失，而另一些新生地出现，这些情况都会造成原有房屋或土地的使用权产生混乱。在成都一些已经对土地和房屋使用权进行确权登记的城乡统筹综合配套改革实验区而言，这种土地使用权的混乱情况可能影响农村土地产权改革的推进。因此，在灾后重建中，重新确定农村房屋及土地使用权将是一项艰巨的工作。而在一些相邻的村舍之间，可能还存在土地所有权的归属争议问题。这些问题都是农村灾后重建中必须着力解决的问题。
4、农业产业恢复重建问题
土地使用权纠纷问题的解决是农业
产业恢复的前提，但是，如果仅仅满足于在明确土地使用权基础上对过去农村传统种养殖业的恢复对灾区重建来讲则标准太低。阻碍农村经济社会进一步发展和农民增收的主要制约因素在于过去农村单家独户分散的小农经济生产方式。要实现农村经济的发展和农民的持续增收，就必须改变分散经营的农村生产方式。因此，应该以震后农村土地使用权的重新确定为契机，为农村土地使用权的集中集约使用构建新的体制机制，通过建立新型集体经济组织，广泛利用社会对灾区农村产业重建的资金技术等支持，通过农村土地与社会资本的结合，采取建立农村经济合作组织、公司+农户等多种土地生产经营方式，实现灾区农村生产方式的转变，为农村产业的恢复重建拓展广阔的空间。
5、农村劳动力不足的问题
改革开放以来，四川一直是农村劳动力转移的大省，灾前，虽然农村中留守的多为老人、妇女和儿童，但适应于小块土地的生产经营，农村劳动力不足的问题并不十分突出。此次震灾，一方面夺去了一些农村青壮年劳动力的生命，两一方面，繁重的灾后重建工作也需要大量的农村劳动力的参与，这两种情况可能将使灾区在灾后重建中出现劳动力短缺的问题。这种情况也可能会促使一些外地打工者回到家乡参加重建，但这会对已经开始出现民工荒的一些东部地区的经济产生影响，并且在广东等地已经出现了一些工厂采取各种措施慰留灾区籍职工的情况。在全国都在倾力支援四川灾区的情况下，四川灾区重建不能采取这种方式解决农村劳动力动力短缺的问题，并且出于比较利益的考虑，这种方式也是不可取的。而要解决农村灾后重建劳动力短缺的问题，还必须在城乡统筹下，通过城市对农村灾后重建的大力支持，通过大力提高农村重建工作的装备技术水平和劳动效率来实现。
6、个人、集体财产的损毁估价及补偿问题
在此次地震灾害的重灾区，农村个人及集体财产均出现了较大程度的损失，如果不能得到及时的补偿，灾区的经济社会水平将发生严重的倒退，农村个人及集体的经济自我发展能力将受到极大的损害。在我国社会主义制度下，灾区会得到国家以及社会各界的全力救助。但在如此大范围、大规模的灾害损失面前，采取何种救助方式对个人及集体财产进行补偿仍然是一个全新的课题。由于灾前个人及集体资产情况各异，且受灾后一些财产证据也发生灭失，因此采取逐一的财产损失认定和补偿可能会有较大困难，并且会引起较大的纠纷。我们认为，对个人与集体财产损失的补偿应该采取“向前看”的原则，以恢复个人与集体的经济发展能力为重点，为个人及集体在今后的生产生活中的财富创造和积累能力的获得创造条件，而不能斤斤计较于灾害中的过去财产的损失，即在人人均等的灾害面前，应该认为个人和集体过去财产的损失是均等的，个人和集体创造未来财富的机会条件也应该是均等的。
7、无主土地及房屋的处置问题
此次强烈的地震灾害，必然会在农村造成一些全家遇难的情况，会出现一些无主的土地或房屋，这些土地或房屋使用权是否可以允许同村亲属继承（特别是对于已经确权登记的土地或房屋而言）、是否应该收归集体，收归集体后如何分配等问题，有可能会成为农村灾后重建中的一个矛盾焦点，如果对于这些无主土地或房屋的归属处置不当，就有可能会在灾区农村造成社会矛盾，影响灾后重建工作的顺利开展。解决这个问题的最终办法还在于尊重村民的自治权利，对这些无主土地或房屋的处置应该交由村民大会讨论决定。这是避免此类矛盾的根本办法。
8、重建资金的筹集及使用效率和监管问题
四川灾区的重建需要大量的资金，国家及社会各界对此给予了大量支持，目前上百亿的资金已经划拨给灾区，随着时间的推移和灾后重建工作的全面开展，重建资金的数量会进一步增大。同时，社会对救灾和灾后重建资金的使用去向、效率等问题也是高度关注，如果不能在救灾及重建资金的使用上高度透明，提高资金的使用效率，四川等灾区将无法对全国人民做出交待，这也是关系到四川等灾区重建资金能否具有持续性的一个重大问题。因此，必须建立起高效的救灾及重建资金的使用及监管机制，确保每一分资金都能发挥其最大作用，尤其在对农村建设缺乏成熟的资金使用及监管机制的现状下，创新农村重建资金的使用和监管机制尤为重要。
二、在科学发展观指导下，城乡统筹的理念和方法是化解农村灾区重建各种矛盾的有效路径
1、城乡统筹下的“三个集中”的实践为解决农村安居房屋建设问题提供了很好的经验和方法
成都市从开始实行的“推进城乡一体化，建设社会主义新农村”发展战略的一个重要核心是推行了“三个集中”，其中，在使农民向社区集中过程中，成都市通过政府统一规划、政府出资修建等措施，兴建了一批高质量的农民集中居住住房，特别是在成都一些城区修建的农民集中居住房的质量、安全性和环保等指标甚至超过了城市中的一些商品房，这些农民集中居住房在此次地震灾害中均经受住了考验。这说明，政府对农民的集中安置对于建造农民安居房屋不仅是有效的，而且也是可行的。成都市在修建农民集中居住房方面规划、资金筹集、修建等方面的经验将对农村灾区安居房屋的建设提供宝贵的经验并进一步发挥作用。
2、城乡统筹将有助于解决灾区农业产业恢复和发展问题
城乡统筹的根本目的，是要通过协调城乡关系，建立城市支持农村、工业反哺农业的长效机制，破解城乡二元结构矛盾，并通过促进农村的经济社会发展来消除城市发展的深层次制约因素，实现城乡的共同发展和繁荣。因此，农村农业产业的发展要获得更好的发展空间和条件，必须在城乡统筹下获得城市在资金、技术、人才等方面的支持，必须以城市产业化发展的经验条件实现对传统农业向现代农业的产业化改造，这是农村经济发展的根本路径。此次地震灾害对一些重灾区的农业产业造成了毁灭性的破坏，要将这种坏事转变成好事，就应该利用农村产业重建的契机，在城乡统筹的理念下，实现农业产业在重建中提档升级，为灾区农村的快速发展创造条件。
3、城乡统筹是提高灾区重建资金使用效率的重要条件
此次地震灾害不仅对农村的经济社会造成了严重破坏，对城市的影响也是如此，灾区重建涉及方方面面，各个领域的恢复重建都需要大量资金，而重建资金是相对有限的，提高重建资金使用效率是解决资金缺口的一个重要方面，在资金使用上，不能采取分摊分散的办法，而应该将资金首先集中于对灾后重建具有全局意义的重要环节上，形成重建工作全局的改观，以此推动重建工作的全面开展。而城乡统筹下的全局观念无疑是重建资金发挥最大效益的重要条件。
4、城乡统筹有助于重建新型农村集体经济，化解震后农村的产权纠纷矛盾，改造现行的农村生产方式，创新农村经济发展的体制条件
城乡统筹的一个重要内容是要重塑农村新型集体经济，要通过明确农民与农村集体之间的权益关系，建立起具有新型委托——代理关系的农村集体经济组织，激发农村集体经济组织活力，以产权保障的形式构建农民权益的实现机制。这是农村经济社会市场化发展的必然趋势。而传统的以家庭联产承包为基础的统分结合的农村集体经济组织已经不能适应农村经济市场化发展的要求。此次震灾又对这种传统的农村集体经济提出了挑战，因为大量因地震造成了土地与房屋的产权纠纷，将考验农村集体经济组织的产权权益的平衡能力。而在这种情况下进行城乡统筹理念下的农村产权改革，通过对农民对集体经济组织中各项权益的明确，不仅可以化解在地震灾害后可能出现的各种房屋土地产权纠纷，也为农村经济的进一步发展奠定了基础。
5、城乡统筹是化解农村灾后重建中可能出现的劳动力不足问题的有效途径
在前面的论述中，我们已经对灾后重建中可能出现的农村劳动力不足的问题进行了分析。就目前的条件来讲，解决农村灾后重建中劳动力不足的现实办法，应该是通过农民对土地房屋等产权权益的明确，将农村土地等资产的所有权与使用权分离出来，在保障农民的各项权益的前提下，通过吸引社会资本参与农村的房屋、土地的产业经营，以先进的装备、技术和较高素质的人力资源展开农村的灾后重建，提高生产经营效率，减少对农村人力资源的依赖程度，努力缓解农村灾后重建中人力资源缺乏的压力，并努力减少对东部地区经济发展的负面影响，使灾区人民也能在重建中对全国的经济发展做出自己应有的贡献。
三、以城乡统筹的理念开展灾后重建的对策建议
1、在城乡统筹理念下推进农民新型社区建设，统筹农村安居房建设
成都市在推进城乡一体化过程中的修建新型农村社区的做法为农村灾后重建提供了很好的经验和做法，这种做法应该在此次灾后农民安居房建设中进行推广。应该在加强农村社区建设规划的基础上，统筹使用政府及社会的灾后重建资金，由政府组织对农民安居房的设计，严格农民安居的质量安全标准要求，严格监控工程质量，同时统一规划完善农民社区的功能布局，改善农民社区居住环境，为灾区农民提供更加安全、更加舒适的居住条件。
2、大力恢复完善农村基础设施建设，为农村灾后重建创造条件
农村基础设施缺乏、水平低是制约农村经济社会发展的一大障碍。应该对灾区农村基础设施情况进行一次全面的调查，在城乡统筹的理念下，实现已经比较健全的城市基础设施网络向农村的覆盖和延伸，提高具有自然垄断性质的基础设施网络的规模效应和使用效率，对城市基础网络暂时不能延伸到的农村的部分，可以在做好将来与城市基础设施网络对接的准备的基础上，进行一些相对对立农村基础设施建设，努力完善农村基础设施条件。
3、加快农村产权改革步伐，化解震后农村产权纠纷矛盾
在灾区，尤其是都江堰等已经开始进行农村产权改革试验的地方，要加大、加快农村产权改革的步伐，要加快农村土地及房屋使用权的确权登记工作，在确权过程中化解因地震灾害发生的产权纠纷，并为确权后的房屋或土地使用权的流转创造条件，努力实现农村产业重建中与社会资本的顺利对接，促进农业产业化水平在重建中实现提升。要在农村产权改革中重视农村新型集体经济组织的构建，以组织化的形态提高农民生产经营能力和水平，为农村灾后重建构建持久的动力机制。
4、以构建新型农业产业为抓手开展农村产业重建工作
要对灾区农村产业发展进行新的规划布局，要根据当地的自然条件、生产条件和市场条件确定适合的农业产业项目。努力实现农业的产业化发展。要采取适当的农村土地向规模集中的手段，通过与社会资本的结合提高农村土地的经营效益，使灾区农业产业在新的起点上更好地发展。
5、统筹灾后重建资金、物资等的使用，提高重建款物的使用效率；建立公开、透明的灾后重建款物使用的监管机制
要加强对整个灾区重建工作的统筹规划，确定具有全局意义的优先实施项目。就当前救灾形势来讲，首先要做好灾民的临时安置工作，在此基础上，要大力进行农民安居房建设、农村基础设施恢复重建和农业产业恢复工作。在重建财物的使用上一定要集中财力，重点突破带动全局，努力提高重建财物的使用效率。
要建立公开、透明的灾区重建财物的使用监管制度。在灾后重建款物使用上管理上，要实行“一把手”负责制，在各级政府的统一领导下，由民政部门会同财政部门组织实施，实施转账管理、专人负责，对不符合使用原则和范围的，财会人员有权拒绝支付。对救灾款物的发放，要严格按照“公平、公开、公正”原则，以村为单位进行民主评议，张榜公布，登记造册，做到政策公开、对象公开、数额公开和结果公开。
在灾后重建款物的监管方面，要建立由民政、财政、审计、监察等部门共同负责的重建款物使用管理的监督检查制度，对重建款物的使用情况要及时向社会发布，并公开监督电话等，接受社会公众和舆论监督。
