探索基层合作治理模式推进乡村振兴战略
随着经济社会发展进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这个矛盾问题在乡村最为突出，已经成为制约乡村振兴的最大瓶颈。农村经济的可持续发展离不开综合化、立体化、机制化的乡村治理体系。因此，探索基层合作治理体系，推进乡村振兴战略，是大势所趋，更是发展的必要条件。
X县是农业大县、移民大县、全省扶贫工作重点县，也是全国第二批农村改革试验区，承担着农村集体产权股份合作制改革等试验任务。近年来，全县坚持以产权改革为基点，以产权发展为主线，以脱贫攻坚为抓手，探索创新长效机制，在经济发展、社会稳定、基础设施、村容村貌等方面发生了明显变化，通过产权改革的“一子落”，实现乡村建设棋局的“全盘活”，为乡村振兴奠定了制度基础、产业基础、社会基础。但是，随着现代化、工业化、城镇化的不断深入，农村传统治理模式已不适应日益复杂的治理环境，特别是随着XX个新型农村社区、近XX万群众将住进新楼房，农村居住模式、生产方式、管理模式以及利益诉求等发生变化，迫切需要打造共建共治共享的基层合作治理格局。作为主要负责同志，必须将这一身系群众利益、事关发展大局的民生实事作为当前一项重大的政治任务，切实把推进乡村振兴的基础打好，让现代农村迸发新的活力。围绕这一主题，近期，我深入农村一线，进行了专题调研和深入思考。
一、全县基层治理的现状
1.基层党支部在基层合作治理中始终扮演着“核心堡垒”。农村基层治理，是社会治理的重点，也是基层党建工作的重点。近年来，XX县在探索基层治理工作中，始终把强化党组织领导核心地位放在首位，以抓党建促脱贫攻坚行动为统领，以“书记项目”为抓手，全面建设过硬党支部，持续整顿软弱涣散党组织，XX个后进班子全面转变。同时，选派XX名优秀机关干部到村任职支部书记，为基层党组织注入新鲜血液，选优配强了村级班子，全县农村基层党组织大部分已经成长为政治过硬、素质过硬、能力过硬、发展过硬的坚强战斗堡垒。特别随着农村综合改革和市场经济的深入推进，基层党组织正确处理与新的经济组织、社会组织、群众自治组织之间的关系，确保党组织在基层社会治理中始终处于领导核心地位，发挥了总揽全局、协调各方的作用。
2.新型农村合作组织在村级经济发展中成为“重要力量”。XX县薄弱村多、村级积累少，经营性资产过百万元的村不足XX%，但荒山、荒坡、荒坑及村庄内闲散荒地等村集体资源丰富。近年来，XX县以土地资源和政策资金为要素，按照“因村制宜、厘清产权、分类推进”的思路，探索“土地资源份额化、扶持资金股份化”改革模式，激活内在资源、内部资产，盘活外部资金，创新了合作经营形式，构建了集体经济新架构，实现了农民集体合作共赢。截至目前，共有XX个村（居）启动实施了集体产权制度改革，其中完成清产核资XX个、成员界定XX个，XX个村成立了股份经济合作社。新型农村合作组织建立与群众、村集体、经济组织之间利益联接关系，保障了农民的收益权、知情权、参与权、监督权，村级管理运行更加规范有序，促进了农村和谐稳定。同时，村集体所得收益，大部分用于基础设施建设、村庄环境改善等民生事业，美丽乡村建设取得长足进步。
3.新型农村社区基层治理模式成为发展的“新鲜课题”。XX县境内山区、老区叠加，贫困人口多，贫困程度深，脱贫难度大。XX县把实施新型农村社区建设作为一切工作的重中之重、脱贫攻坚的首要任务，工程总投资XX亿元，规划建设XX个新型社区，涉及XX个乡镇街道，XX万人。目前，XX社区已建设完成、XX个社区XX万人实现回迁。社区日益成为各种利益关系交汇点、各种社会矛盾的集聚点、社会建设的着力点和党在基层执政的支撑点，受传统观念等因素的影响，仍存在大量的“一区两制”“一区多制”等现象，社区治理模式创新刻不容缓。
4.传统基层治理模式仍然占据“主导地位”。尽管XX个新型农村社区涉及到XX个行政村，占县村居总数的XX%左右，加之部分村居发展充盈着各种类型的土地股份合作社、林业专业合作社、农民专业合作社、家庭农场、农业龙头企业等新型经济组织、新型农业经济体，成为基层治理的重要参与力量，在农村基层治理中发挥着重要作用，但仍有XX%左右的村仍然沿用着传统的治理模式，不能适应新形势新时代发展的要求，逐步暴露出一些问题和制约因素，在一定程度上影响了党的执政基础和社会和谐稳定。因此，创新社会基层治理迫在眉睫。
二、全县基层治理的问题
1.治理主体较单一。由于村集体资源条件受限、对外招商引资力度不够或无法充分利用村集体资源等原因，目前，全县近XX%的行政村没有发展经济合作组织，基层治理主体仍然以村“两委”为主。近XX个村党支部功能弱化，依然沿袭旧的传统治理模式管理村庄，不能接受新型社会组织进入，在一定程度上陷入农村内部公共服务跟不上、外面公共服务进不来的困局。
2.多元主体不对等。长期以来，人们惯性认为村“两委”与经济组织的关系是管理与被管理的关系，在政策执行中必然产生一定矛盾。而受历史原因和现代发展条件的制约，农村经济合作组织需在利益整合和公共服务供给方面承担更多的责任，却不能够承担相应的管理责任，造成权责不对等，直接影响了村级经济组织自治功能的有效发挥。
3.村民自治不完善。在开放性、流动性的农村社会中，大量乡村劳动力选择进入城镇打工，留守在农村的往往是妇女、儿童和老人，村庄空心化现象严重。村民自治既缺少高素质高能力、能够带领村民致富的村干部，也缺少有文化、懂技术、会经营的新型农民，无法正常参与村级事务管理。同时，乡镇对村委会管理服务方式有待转变和进一步加强，农村基层权力行政化倾向较为突出，对村委会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，不愿支持村民自治，甚至妨碍村民自治，挫伤了村干部的积极性。
4、新型社区有短板。新型农村社区多是“多村合一”，人口量大，组织无序，社区群众自治机制、组织建设和制度建设还不到位，社会管理职能未有序衔接，许多公共服务职能还没有真正延伸到社区。社区民间组织发展培育不足，市场化服务滞后，不能满足社区居民生活生产的需求。
5、产权改革不充足。在产权制度改革中，大多数村采取定期调整股权模式，没有对股权永久性固化到户，一方面增加了成员对集体资产收益的不确定性，一方面亦让股权的有偿退出、流转继承、抵押担保等权能改革探索难以为继。股改后，如何发挥“理事会、监事会、股东代表会”的作用，将经济管理职能从村委会管理服务职能中剥离出来，实现村庄治理“政经分离”；基层党组织如何加强对集体经济组织的领导；乡镇党委政府、村委会如何对集体经济组织进行监管；如何经营集体资产，确保增值，成为当前面临的重大课题。
6、乡村能人存缺口。有的村随着大量农村优质劳动力外出，精英人才远离农村，留守群体日渐老龄化，双重“失血”令农村人才出现断层、“空心化”，一些乡村选不出治村能人，导致“无人能为”；有的村有农业龙头企业、返乡创业青年、大学生退伍士兵和其他一些优秀的本土人才，但是不愿意加入党组织，不愿意参与村集体事务，导致“无人想为”；有的村集体班子健全，但是带动发展的能力不强，村“两委”班子不善为，不会为，导致“有人无为”的困境。
7、乡村法治待提升。外出务工群体多，群众学法意愿低，造成普法、学法相当难，“讲人情、讲关系”“遇事找熟人”成为习惯；有的农村基层干部不学法、不懂法，法律知识缺乏，法律素质偏低，以言代法、以权压法，依法促发展、强服务、抓治理的能力和水平不高。“法治为形、人治为实”现象较为普遍；农村法制教育的滞后，农村群众法律意识普遍不强、法制观念淡薄、法律知识缺乏，群众学法、懂法、用法的能力十分有限，监督难。
三、创新基层合作治理的对策
1、强化多元共治。一是强化基层党组织建设。始终坚持农村基层党组织领导核心地位不动摇，推行新型农村社区“三委三区两覆盖”治理模式，即在组织领导及管理服务机构上，成立社区总支委员会、社区事务管理委员会和社区事务监督委员会；在管理服务体制上，构建“三区”管理服务网络，社区、片区、楼区（楼院）为上下级关系；逐步实现党组织全覆盖和工作全覆盖。健全“党委（党总支）+党支部+党小组+楼栋长”组织网络，在党员人数超过XX名的社区成立党总支，不足XX名的社区设立若干个党小组。把党组织拓展延伸到产业协会、村民理事会、群团组织等各个领域、行业中，建立健全党群联动、村民自治的村级组织规范化运行机制，使村党支部的核心作用、群团组织的纽带作用、社会组织的基础作用交融互动、互为补充，推进协同共治。以打造过硬党支部为抓手，全面选优培强农村带头人，加强教育培训，提升境界标准，通过争先创优，形成比学赶超的良好氛围。二是大力发展村级社会组织。立足村级优势，强化招商引资力度，因地制宜成立股份合作社、农民合作社或其他类型的村级经济合作组织，大力引进一批龙业企业或其他劳动密集型产业，建立“支部+龙头企业+合作社+群众”“支部+合作社+农户”“支部+基地+合作社+农户”等机制，在乡村治理中引入市场、社会、群众力量，共同参与村级治理。大力发展包括行业组织、社会中介组织以及公益慈善和基层服务性组织，发挥这些组织在提供服务、协调利益等方面的积极作用。三是创新城乡一体化发展机制。坚持城乡发展一体化、公共服务均等化、社区治理现代化原则，研究制订农村新型社区纳入城镇化管理标准，在基础设施建设、公共服务、产业发展、土地流转、社会保障、社区管理等方面作出制度性安排。研究制订农村新型社区置业经营管理办法，探索农村社区集体建设用地转为国有建设用地办法、集体土地建房出租办法、社区居民房屋出租流转办法，加快推进社区资源资本化，创新社区集体经济发展有效途径。积极破解在农村产权制度改革中出现的系列问题，鼓励各村进一步激活集体资产股份权能，实现占有权和收益权的权能拓展，探索有偿退出权和继承权的实现方式，完善村民行使抵押权、担保权的配套机制。
2、强化村民自治。一是加强村民自治组织建设。教育村民提高民主意识，增强自治能力，引导群众学会使用民主权利。教育、引导村民和村委会成员正确认识村民自治与党的领导、与乡镇行政管理、与国家法律的关系，在党的领导下，在国家法律、法规规定的范围内，组织村民自我管理、自我教育、自我服务。教育、引导村民提高民主法制意识，学会行使民主权利。二是规范村级工作的决策程序。对涉及到经济和社会发展规划、集体经济所得收益的管理和使用，“一事一议”、村建道路等经费筹集管理和使用办法，集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业建设的承包方案，村民的承包经营方案，宅基地的使用方案，以及村民自治章程和村规民约的制定和修改等村内重大问题和重要事项，都要在党支部的领导下，由村委会召开村民大会或村民代表会议，对决策意见经过讨论后进行表决，表决通过后付诸实施，确保决策民主和决策科学。三是提高乡镇思想认识。乡镇政府指导村委会工作，必须充分尊重群众的民主意愿，不委派村干部，也不事先划框子、定调子。要尊重村委会自治权利，改进领导方法和工作作风，严禁把村委会当成乡镇政府的下级机关，不得用行政命令加以干涉村委会自治权利的行使。乡镇政府及所属部门要帮助、指导村委会加强自身建设，健全完善村委会自治组织，建立健全村委会工作制度，培训村委会干部，开展竞赛评比活动，帮助村委会协调好与村党支部的关系，及时解决工作中遇到的各种实际困难和问题。四是加大乡村人才培育。加快培育新型农民，以提高农民、扶持农民、富裕农民为方向，以吸引年轻人务农、培养职业农民为重点，通过培训提高、发展培育，加快构建一支坚守“三农”情怀，争做“懂农业、爱农村、爱农民”的新型职业农民队伍。同时，积极引导返乡农民工、农村大学生、在外老乡等人才回村创业。积极落实各项政策措施，从政策支持、公共服务、投资环境等各个方面，为乡村人才引进建立全面的保障体系。
3、强化乡村法治。一是加大普法宣传。充分发挥报纸、广播、电视、互联网等媒介的作用，不断扩大法制宣传覆盖面。在XX报、XX电视台等媒体开设“法治论坛”“每周说法”“普法热线”“政法在线”等栏目，宣传解答群众普遍关心的法律问题、社会民生中的热点难点问题，为群众依法维护合法权益提供帮助。组建普法讲师团，深入推进“七五”普法活动、法律服务全覆盖工程，实行“一村一法律顾问”制度。广泛开展“法治村居”“法治社区”等系列创建活动，通过以点带面、示范引路、逐步延伸、滚动发展，让人民群众真真切切地看到法治建设取得的新进展、新成果。二是依法打击犯罪。针对农村地区当前违法犯罪呈现出的新趋势新特点，坚持常态化严打工作机制，切实提高防范打击新型犯罪的能力和水平。紧紧抓住影响社会大局稳定、影响群众安全感的黑恶势力、涉枪涉爆、盗抢骗、黄赌毒、拐卖妇女儿童、入室盗窃和电信诈骗犯罪等违法犯罪，出重拳快速打击。强化对城乡结合部、农村偏远地区、企业（项目）周边、学校周边等重点区域的治安秩序集中整治。重点抓好排查安全隐患防范四类风险专项行动，确保不发生各类重大案(事)件。打击各种网络违法犯罪，创新网上网下一体化打防管控模式，确保不发生有影响的问题，营造风清气正的网络环境。三是化解矛盾纠纷。健全完善一体协同、多元化解的三调联动机制，加强县乡村三级调解网络和专业性、行业性调解网络及平台建设。建立健全社会矛盾常态化排查发现机制，强化协调联动和多调对接，增强多元化解社会矛盾实效。探索建立律师参与矛盾化解工作机制，发挥好法律服务机构作为中立第三方在矛盾化解中的作用。依托“天眼工程”，拓展矛调信息网功能，推进县乡村视频调解会议系统建设，加快矛调工作信息化进程。坚持政府投资和市场化、社会化相结合，将调解经费纳入县财政预算。四是规范村规民约。充分尊重村民的主体地位，充分动员群众积级投入到村规民约的制定过程中来，用最朴实、最简单的话语将群众反映最多、最集中的意见表述在村规民约中，成为大家共同认可的约定。同时，组织群众签订遵守村规民约承诺书，强化村民“我制定、我执行,我承诺、我执行”的约束意识，更好地发挥村规民约在推动民主，实现自治方面的作用,让村规民约真正起到村民自我教育、自我约束，自我管理的作用。
4、强化乡村德治。一是加强思想道德建设。大力弘扬社会主义核心价值观，积极开展法制教育、德育教育、励志教育，以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，继续宣讲党的十九大精神，特别是习近平总书记视察XX重要讲话精神。组织实施“思想强农”工程，利用文明一条街、文化墙、宣传栏、道德讲堂、儒学讲堂等阵地，加强诚实守信、孝老爱亲、节俭养德等方面教育，开展群众喜闻乐见的活动，让思想道德建设融入农民群众日常生活。二是倡树弘扬文明新风。大力宣传凡人义举、美德善行，继续抓好“四德工程”“XX好人”“道德模范”等活动，建立道德模范立体长效宣传机制，利用互联网、手机微信、电视广播、报纸刊物、公益广告栏等，对先进道德模范进行广泛宣传。创作一批反映XX道德模范事迹和精神的文艺作品，依托电视网络媒体、送戏下乡等活动，建立巡展巡演机制，持续提升群众的道德文明修养。充分挖掘农村底蕴深厚、流传久远的优秀传统文化，大力倡导现代文明理念和生活方式，注重培育良好生活习惯和文明乡风。鼓励和引导村民相互促进和学习，不断激活村民心中的传统文化基因，为村庄开展道德教化和村民自治营造良好的思想氛围。三是积极推进移风易俗。在新型农村社区即刻成立红白理事会，把好提名关，酝酿好候选人名单，特别是一些德高望重、热心公益事业的老党员、老干部，以及各“人头、老总”和家族族长。通过红白理事会主体作用的发挥，使村民率先转变思想观念，激发红白事从简从易的自觉性。建立红白理事会考核督导机制，由乡镇政府对推进移风易俗成效显著的红白理事会予以精神和物质奖励。提倡党员干部简办或不办喜庆事宜，县级党委政府提出办喜事建议标准，对违反标准的党员干部进行约谈追责，对响应倡导的一般群众进行奖励。
