打通全面从严治党“最后一公里”
——加强全市乡镇纪委规范化建设的调研与思考
乡镇纪委是最基层的一级纪检监察机构，是推进农村基层党风廉政建设的重要力量，肩负着为改革发展稳定大局提供坚强政治保证的重任，是纪检监察系统中极其重要的组成部分。近年来，我市认真贯彻落实中省纪委关于促进乡镇纪委履职、加强乡镇纪委建设的部署要求，着力推进乡镇纪委建设，取得了初步成效。
本文通过实地调研，针对乡镇纪委建设中存在的主要问题和薄弱环节，以打造“组织科学化、制度系统化、保障专门化、业务规范化、流程有序化、监督精准化”的乡镇纪委为目标，积极探索乡镇纪委规范化建设新路径，不断提升乡镇纪委履职能力水平，有效惩治基层“微腐败”，打通全面从严治党“最后一公里”。
一、全市乡镇纪委建设成效初显
调研发现，近年来，全市乡镇纪委聚焦主责主业，全面提升履职能力，基层党员干部作风顽疾得到明显好转，基层“微腐败”问题得到有效整治，乡镇纪委的作用日益显现。据统计，近三年来，全市各乡镇纪委查办案件大幅上升，年均******件，达到全市案件总数的****.**%，反腐败斗争取得压倒性胜利，较好地维护了广大群众的合法权益。
（一）基层纪检监督网络实现强构架、全覆盖。一是机构设置更健全、人员配备更优化。我市三个县（区）共******个乡镇（街道办）均设立了纪委（纪工委），并着力推进国家监察向乡镇延伸，各县（区）分片区设立派驻监察组，并向每个乡镇派出**-**名监察员，由乡镇纪委书记、副书记担任。人员配备方面，**区、**县乡镇按纪委书记**名、纪委副书记**名、纪委委员**名配备，**县乡镇按纪委书记**名、纪委副书记**名、纪委委员**名配备。全市乡镇纪委现配备纪委书记******名，空缺**名，其中专职纪委书记****名；纪委副书记******名，空缺**名；纪委委员******名，空缺****名，纪委委员均为兼职。队伍呈现男性占比大、学历普遍高、青壮派居多等特点。二是责任分工更明确，监督履责更到位。各乡镇结合实际，从纪委书记到委员都明确工作任务，严格落实“三转”，努力提升乡镇纪委工作质效。如，**区乡镇（街道办）纪委（纪工委）对参与议事协调结构进行清理规范，全面实现“瘦身”；**县纪委监委********年**月制发了促进乡镇纪委履责的实施方案和实施意见，实行分工备案制，并将乡镇纪检监察干部的“三转”纳入每季度综合监督检查必查内容。三是教育培训更有力，内生动力不断提升。统筹安排乡镇纪检监察干部的培训，纳入市、县（区）纪委监委干部教育培训的总体计划，采取集中轮训、专题培训、业务培训、以案代训等方式进行。如，**县********年**月组织开展了为期**天的党性修养及业务培训，**月至**月每周五下午开展“不忘初心、牢记使命”业务培训，实现了全员培训。**区分期分批抽调新任乡镇纪委书记或纪委副书记到省市区纪委监委顶岗学习、实战锻炼，使乡镇纪检监察干部的归属感、凝聚力和战斗力得到提升。
（二）各项管理制度更加完善健全。各县（区）纪委监委按照规范、管用、高效的原则，结合实际，着力建立健全各项制度。一是规范办案制度。在办案安全、“走读式”谈话管理等方面，多数乡镇纪委均已建立相应制度，始终把办案安全放在首位。**县纪委监委根据相关规定结合实际制作了《乡镇自办案件模板》。二是规范内部管理制度。为加强乡镇纪委自身建设，制定了乡镇纪委工作议事制度、纪委工作职责、党风廉政建设责任制贯彻执行情况定期报告等内部管理制度，并大力推行乡镇纪委书记述责述廉制度。三是完善业务工作制度。完善信访举报、日常监督检查、业务指导、考核考评等方面的制度，促进工作有序开展。**县纪委********年出台《乡镇纪委联系工作方案》，实行班子成员联系分片制度，********年制发《县纪委监委第一至五室监督职责及分工联系单位》，对乡镇纪委在责任制落实、监督检查、纪律审查等方面加强领导、加大指导，促进乡镇纪委履职到位。
（三）硬件设施经费保障不断优化。在建好队伍、健全制度的基础上，对乡镇纪委基础硬件设施建设进行升级打造。全市乡镇均制作了“中国共产党**县（区）**乡（镇）纪律检查委员会”牌子，安装了办公门牌、去向告知牌和岗位公示牌等标识牌，统一牌匾。**县实现了所有乡镇纪委统一设置谈话室、信访接待室。全市乡镇纪委基本实现配备了一间专用纪检办公室、一台专用办公电脑和电话、一组专用纪检监察档案资料柜等，乡镇纪委办公条件得到了很大改善。在经费保障方面，**县****个乡镇中，除**个乡镇每年经费**万元外，其他乡镇每年经费均为**万元；**县全面落实纪检监察干部津补贴规定，按每人每月******元标准落实办案人员补贴，有效推动乡镇纪委发挥监督合力。
二、乡镇纪委建设任重道远
从调研情况看，全市乡镇纪委建设还存在着很多薄弱环节，一些问题难以一蹴而就得到解决，需要我们花更的大力气去攻克。
（一）缺乏统一执行标准，各地建设推进发展不平衡。全市乡镇纪委在人员配备、硬件设施、制度规范等方面均作了大量努力，但各地发展侧重点不同，导致建设优劣差距较大，出现了发展不平衡现象，全市乡镇纪委建设总体呈现滞后状态。究其原因：一是乡镇行政区划调整改革工作一定程度上影响了乡镇纪委建设，全市大多数乡镇有等待观望思想，不愿加大乡镇纪委建设力度，普遍认为要待到乡镇行政区划调整具体方案出台之后，再结合实际深入推进乡镇纪委建设更为适宜。二是中、省纪委对各项业务流程虽有相关要求，但目前缺乏相对统一的梳理归纳，相关规定散落在各个零散文件中，特别是开展信访举报、纪律审查、监察调查等业务工作时，还没有一套切合乡镇实际的规范流程，直接影响了工作水平和质量。三是市、县（区）未制定出台推进乡镇纪委建设的规范性指导文件，建设的目标要求、工作重点、工作步骤、保障措施等不明确，成为影响全市乡镇纪委建设的关键因素。
（二）组织体系不够完善，“三转”落实不够到位。全市乡镇纪委虽基本配齐人员，但大多数乡镇纪委干部未能聚焦监督执纪问责这一主业，依然身兼数职，不能专职专用，造成对辖区范围内的违纪违规问题查处不及时、追究不到位，监督执纪问责停留在制度和文件上，而未落实到行动中。究其原因：现行体制明文规定，乡镇纪委在县（区）纪委监委和乡镇党委的双重领导下开展工作，人、财、物依附于乡镇党委，在这样的体制下，乡镇党委政府安排的工作纪检监察干部“不得不服从”，大多数纪委书记由党委副书记兼任，兼职了组织、人事、宣传、目标考核、党建群团等工作。全市仅有****%的乡镇纪委书记实现了专职，兼职纪委书记用在纪检监察工作上的精力和时间参差不齐、难以保障。从纪委委员角度看，普遍存在兼职多、新手多、调动多的现象，全市乡镇纪委委员均为兼职，难以把工作重点放在纪检监察工作上，发挥不了应有的作用。
（三）财政经费保障未专门化，硬件实力差距较大，工作保障不够充分。随着新形势下党风廉政建设和反腐败斗争任务的增加，纪检监察工作量增大，各方面保障的短板日渐凸显。全市乡镇纪委办公条件较差，部分乡镇纪委书记办公室未能完全独立，部分乡镇纪委未配备独立的信访接待室和谈话室。调研中发现，大多数乡镇纪委在接访或谈话的时候是将信访人、被谈话人带到纪委书记办公室进行，部分办公室楼层较高，且没有同步录音录像设备、单独卫生间、软包装修等，存在安全隐患和泄密风险。车辆保障方面，乡镇无办案车辆，很多乡镇纪检监察干部办案不得不“私车”公用，且产生的油费等相关费用又不能报销，存在办案用车由纪检监察干部自己“掏腰包”的现象。出差经费保障方面，虽能实报实销，但乡镇财力紧张时不易报销，由纪检监察干部长期垫支。究其原因：一是未建立纪检监察经费财政保障机制，乡镇纪委纪检监察业务工作和硬件建设没有专门工作经费，也未纳入乡镇财政预算，未实现乡镇财政专款专用，**、**等地采用实报实销的方式保障，存在经费被挤占的风险。二是硬件设施建设缺乏统一标准。乡镇纪委独立办公用房的数量、选址、面积等均无统一、硬性规定，门牌、人员岗位牌、工作制度牌、举报箱未建立统一设计和制作标准。对谈话室内墙壁、桌凳安装软包、通风排气设施、同步录音录像、空调、监控、应急照明灯、灭火器、药箱等设备设施的配备也未作强制硬性要求。
（四）制度建设缺乏体系，主责脉络未能厘清。部分乡镇纪委除了对党风廉政建设和反腐败工作大包大揽外，还参与了大量涉及其他职能部门的工作。有的乡镇纪委未能厘清主责脉络，监督存在越位、缺位、错位问题，对什么工作需纪委牵头组织，什么工作仅需纪委配合协调认识不清、把握不准。如**县某乡镇在脱贫攻坚工作中以******元/户的标准养殖扶贫，从购买到发放到清点鸡鸭数量纪检监察干部全程跟踪签字，诸如此类，耗费了乡镇纪检监察干部大量的时间和精力。部分乡镇纪委监督工作重形式轻落实、重安排轻检查，有责任分解、无压力传导。一些乡镇纪委不敢监督、不愿监督、不会监督，监督执纪不到位、责任追究不严肃的问题时有发生。究其原因：一是缺乏制度的刚性约束，各地虽建立了相关制度，但差异较大，有些制度缺乏科学性、可操作性，考核制度的落实不严格、不到位。二是制度建设系统性不强，各项单一的制度很多，但相应的配套制度未及时跟进，未形成完整制度体系。因乡镇纪检监察干部流动性较大，现行制度体系下工作很难快速上手，造成工作断层或脱节。三是制度建设针对性不强，没有抓住关键、突出重点，县（区）纪委监委加强对乡镇纪委工作领导和指导的举措不多，促进乡镇纪委书记履职方面效果不佳。
（五）队伍能力素质不高，查办案件力度不大。乡镇纪委查办案件工作长期处于被动状态，一些乡镇纪委干部不善于挖掘案源，仅仅依靠群众举报这一单一渠道等待问题线索，极少主动深入到掌管人、财、物的部门和其他容易发生问题的村级组织开展调查研究，且对群众举报的线索不够敏感，不善于抓要害，以至于大案查成小案，小案查成“信访案件”，反而认为基层没有问题、无案可查。乡镇纪委所办案件层次较低，查办的多数是村干部的违纪案件，对同级党政部门、乡镇直单位的普通干部，乡镇纪委虽然也有立案权限，但在实践中很少对以上人员进行立案调查，查办的对象都是村干部或者农村无职党员，难度较低，处分较轻，多为党内警告。部分乡镇纪委仅满足于个案的快办快结，查而不研、查而不纠、查而不防，案后总结不深入，整改措施跟不上，未能充分发挥查办案件的震慑、纠错等治本功能，办案效果未能彰显。究其原因：一是乡镇纪检监察干部多为半路出家，业务不熟、工作主动性和责任心不够强，学习培训不到位，专业业务能力不能适应纪检监察工作的新要求和人民群众的新期待，且乡镇纪检监察干部流动性较大，队伍稳定性差，新进人员往往存在办案能力不足的问题。二是乡镇工作环境较为复杂，一些乡镇形成了以经济利益为导向的工作机制，重视经济发展，忽视对党员干部的教育管理。个别乡镇主要领导认为惩处了其单位的党员干部，乡对镇的考核及形象造成影响，就等于给其脸上抹黑，因此对乡镇纪检监察工作特别是办案工作不够重视、不够支持，直接导致纪检监察干部工作存在畏难情绪，在挖掘线索、查办案件方面积极性也不高。三是对乡镇纪检监察干部激励机制不足。一方面是经济待遇较低，如**县财政吃紧，资金拨付不到位，部分乡镇单位拖欠干部公积金、差旅费等；另一方面晋升、评先机会较小，受乡镇班子职数限制，每年班子年度考核优秀名额只有**-**名，评选出来的基本是书记或镇长。上级纪委对乡镇纪检干部的考核虽有建议权却无决定权。且存在乡镇党委副书记、纪委书记较专职纪委书记的晋升机会更大、时间更短的现象，一定程度上影响干部干事激情。
三、加强乡镇纪委建设的几点思考
加强乡镇纪委建设，关键在于如何提升乡镇纪委标准化规范化建设水平。要通过规范化建设，切实解决各地发展不平衡、组织体系不科学、人员配备不到位、硬件设施差距大、经费保障不充分、主责主业未厘清、队伍能力素质不高等一系列影响乡镇纪委履职的问题，以实现组织科学化、制度系统化、保障专门化、业务规范化、流程有序化、监督精准化为目标，着力打造积极履职、敢于担当、善于作为的乡镇纪委，充分发挥新时代农村基层纪委的作用。
（一）强化组织领导，统筹谋划，加快规范化建设整体推进步伐。全市统筹谋划，尽快出台推进乡镇纪委建设的规范性指导文件，明确乡镇纪委规范化建设的指导思想、目标要求、工作重点、工作步骤和保障措施，整体推进乡镇纪委规范化建设工作。引导县（区）、乡镇的党委、政府和纪检监察机关从维护农村改革发展稳定大局的高度，深刻认识加强乡镇纪委规范化建设的重要性和紧迫性，大力争取党委、政府对纪检监察机关依纪依法开展工作的支持，把规范化建设工作摆上重要议事日程，专题进行研究部署。建立党政“一把手”总负责、纪委书记具体抓、其他班子成员配合抓的工作机制，形成工作合力。把乡镇纪委规范化建设工作列入党风廉政建设责任制考核的重要内容地习办，完善考核办法，促进工作落实。
（二）开展规范化建设试点，充分运用先进典型示范法带动乡镇纪委建设水平不断提升。调研发现，各县（区）结合自身实际，通过先行先试，在推进乡镇纪委建设中均形成了一些好的经验做法。如，**县纪委监委实行分片区联系制度，在组织领导、办公需求、业务指导方面给予乡镇纪委极大的支持，形成了较为完备的制度体系和较为成熟的经验做法；**县纪委监委根据相关规定结合实际制作了《乡镇自办案件模板》，具有较强的可操作性，进一步优化后可考虑在全市推广；**区建立《乡镇（街道）纪检工作目标管理考核办法》，强化考核结果运用，每年区纪委常委会依据考核得分，按乡镇（街道）总数的****%评选出纪检工作目标管理先进单位。我们要善于发现、善于总结、善于宣传、善于推广，采取经验交流会、工作推进会等方式，集中提炼各地在实践中积累的好的经验做法，形成可复制可推广的先进经验。由于全市乡镇在财力、物力、人力、地理条件等方面均存在差异，目前，要全面统一推广规范化建设有很多现实阻碍，可在全市乡镇中选择一个或数个有条件的乡镇搞规范化试点建设，逐步摸索适合全市乡镇纪委规范化建设的经验并大力推广，切实把先进经验转化为发展实效，推动全市乡镇纪委建设向更高水平迈进。
（三）优化资源配置，从根本上解决“无人管事”的问题。要进一步优化机构设置。加强乡镇纪检监察组织建设，突出抓组织设置、班子建设、人员配备。一是按照“三转”要求，并紧密结合全省乡镇行政区划调整相关规定，一定要严格明确乡镇纪委书记不再由乡镇党委副书记兼任，不再分管其他工作，推动乡镇纪委的职能由“大包大揽”向“聚指成拳”转变，让乡镇纪委把主业真正放到推进农村基层党风廉政建设上来。二是严把干部选拨任用关。县（区）纪委监委要坚决把好干部“入口”关，在乡镇纪委书记的配备上，要严格执行乡镇纪委书记提名考察办法，要积极争取党委的重视和支持，把政治坚定、能力突出、清正廉洁、作风过硬、群众信任的优秀年轻干部选拔到乡镇纪委书记岗位上。在乡镇纪委委员的配备上，要按照配齐、配强、配优的工作原则，充分考虑干部优化组合和乡镇工作实际，做到应配尽配，确保每个乡镇有**-**名纪委委员专职从事纪检监察工作，同时注意吸收精通法律、财会等专业知识的人员担任兼职委员。从根本上解决乡镇纪检监察干部多头兼顾、精力分散、干事不精、业务不专的问题。县（区）纪委监委要会同县（区）委组织部建立乡镇纪委书记后备干部库，选人用人时要注重对年龄、学历、能力素质的考察，优化队伍结构；还要确保干部在纪检监察岗位上得到全面锻炼，锤炼党性、坚定理想信念、夯实业务水平，成为能胜任不同岗位、担当各项职责的优质干部。
（四）实行专项经费财政保障，从基础上解决“无力办事”的问题。一是各县（区）要积极争取县（区）党委、政府的支持和统筹考虑，保障乡镇纪委规范化建设资金投入，适当增加乡镇纪委工作经费，并把乡镇纪委办公经费纳入财政预算，设置独立科目，核定专门工作经费，要确保资金专款专用，足额落实，为乡镇纪委建设顺利开展提供充足的经费保障。二是对各乡镇纪委建立谈话室和信访接待室要做出硬性规定，要求乡镇纪委必须建立两室，保障业务工作的规范性、安全性。逐步完善办公室、电脑打印设备、通讯设备、办案设备、保密档案设备等的建设，不断改善乡镇纪委办公和办案条件，提升乡镇纪委工作能力和整体形象。三是要对专项资金的使用进行监管，统一建设标准、严格建设周期，对未按规定使用资金、未按标准开展建设、未按期完成进度的，要严肃查处，保证专项资金的有效落实，切实提升乡镇纪委软硬件实力。
（五）健全制度体系，从源头上解决“有章无序”的问题。一是要明确制度制定的流程和权限，增强制度制定的严肃性、统一性和严谨性，从源头上解决制度制定较为随意，未经推敲、论证就仓促出台，在执行过程中又频繁修订，执行困难、效率低下等问题。二是要对已经建立的制度进行梳理整合。对涉及同类工作的相关制度进行有效整合，避免执行中出现矛盾冲突，解决制度缺乏系统性、无总体框架、文件零散、条规重复等问题，提升制度的可操作性，实现制度约束管理的实际效果。三是要对办案文书格式、工作流程、案卷标准、安全要求及归档模式进行统一，对乡镇纪委执纪审查、监督调查等业务方面的基础性工作事项明确统一的标准，对信访、监督、办案等建立统一的业务规程，并要求乡镇纪委严格按标准执行。市纪委监委相关室对规范化程序化的规定（制度）进行清理，编制一套适用于规范乡镇纪委纪检监察工作的手册。以制度化、规范化的工作流程，确保新进乡镇纪检干部能及时接手工作、适应工作、开展工作，从根本上解决人员流动性大造成的工作断档、脱节、推动不力等问题。四是要加大指导力度，促进乡镇纪委履职更加规范到位。制定出台县（区）纪委监委分片区、分工联系、指导乡镇纪委制度，制定乡镇纪委报告和管理制度，不断完善纪委内部运行、农村基层党风廉政建设、权力运行监督制约等机制，确保乡镇纪检监察工作在监督指导下高效有序运行。
（六）深化教育引导，提升履职能力、激励干事担当，从关键上解决“无能办案、无心干事”的问题。一是抓好干部教育、管理、培训和使用。切实加强队伍能力素质建设，提高乡镇纪委履职精度、准度。注重提高乡镇纪检监察干部理论素质和政策水平，使其在政治路线上明辨是非、执行政策上掌握界限、处理问题上分清对错。注重开展反腐败形势教育、正面典型示范和反面警示教育，增强严格遵守各项纪律、依纪依法履职的意识。针对工作定位不准、情况不明、业务不熟的特点，有针对性、计划性地组织乡镇纪检监察干部到市、县（区）纪委跟班学习或挂职锻炼，参加上级纪委举办的各种培训班，提高实战能力。二是抓实抓严考核考评。县（区）纪委要统一出台乡镇纪委履职情况考核办法，可采取“一看、二听、三查、四评”等考评办法，围绕乡镇纪检执纪监督、线索处置、审查调查、执纪审理、纪律教育等内容，对乡镇纪委履职情况进行量化考核，按季反馈、半年通报、年终排名，并强化考核结果运用，将考核结果作为乡镇纪委书记年度实绩考核、评先评优、选拔任用的重要依据，推动乡镇纪委干部更好地履职尽责，提升工作成效。三是用好干部激励机制。采取有效举措，帮助纪检监察干部解决政治上、工作上、生活上的实际问题，充分调动其工作积极性和创造性。进一步打通乡镇纪检监察干部上升通道，完善交流和选拔任用机制，对工作能力强、业绩突出的基层纪检监察干部优先提拔重用，激励其担当作为、履职尽责。
