在实际工作中，每每上级出了工作方案、政策性文件、指导性意见、制度规定，下面也要跟着出实施方案、具体政策、实施意见、实施细则。这是抓落实的一种方法，也是公文写手们经常需要面对却又非常头疼的一种情况。
为什么头疼？因为起草下位文件时，既需要贯彻上位文件的精神，又不能照搬照抄，内容上、形式上、语言上多少要有些变化。形式上、语言上的变化倒好办，最难的是内容上的变化——有的内容需要紧密联系本地本单位实际，做好“结合文章”；有的内容需要从增强操作性上考虑，加以细化和延展；至于创造性地落实，拿出新招实招硬招，要求就更高了……凡此种种，本应深入进行文件调研，充分发挥集体智慧，但现实中，制定文件往往成了几个秀才的事儿，一些单位、一些领导又急着出文件，似乎只有出文件才是抓落实，不出文件就等于不落实，出慢了就是落实不力，这就“逼”着秀才们赶紧闭门造车，只能关起门来写稿子，拍着脑袋想点子。如果在内容上想不出什么好点子，就只能在形式上、文字上动脑筋。
更令人头疼的是，同一个文件，从中央到省里、市里、县里，需要一级一级往下落，越往下就写得越细，越往下篇幅就越长。这是导致“长文”“冗文”频出的重要原因。然而，写手们出于“文德”考虑，还得想法设法控制篇幅、写出变化，这能不头疼吗？
上有政策，下有对策。于是，一种“巧妙”的方法就诞生了——以上位文件为基础，这个地方加几句，那个地方加一条，事权不在本级的就删掉，个别字眼换一换……很快，一个四平八稳、滴水不漏的下位文件就新鲜出炉了。相比这种方法，那些东拼西凑、乾坤挪移、移花接木之类的方法真是“弱爆”了！
采用上面这种方法起草好文件之后，为便于领导们审阅，还可以在电子文档中加上删除号、修改符、下划线，用不同的颜色加以标识。打印出来后，哪些是上位文件的原文，哪些是增删修改之处，一目了然，领导们只需要看看为数不多的修改之处就可以了——这真是“你省事，我省事，大家都省事”！
但是，这样起草文件，质量有保证吗？这是一种负责任的行为吗？说句心里话，我写了28年材料，真没这样干过，不是不懂这种方法，而是不屑！在我看来，凡是这样去造文件，不如直接转发上位文件，在转发通知中结合实际作些补充规定，或者适当提些具体要求。我更主张的，是抓住上级文件中的关键性问题，缩小制定文件时所考虑的问题“切口”，从工作实际出发，从推动落实的需要出发，用若干个配套的制度、措施、办法、方案，逐一解决问题、推动落实，所谓“一把钥匙开一把锁”。从抓落实的角度来说，制定下位文件不要搞“大而全”，不要想着出一个文件就能全面落实上位文件的精神，而要学会用“拆分法”，把一个大文件的核心部件拆出来，作为一个个相对独立的操作系统来进行深入研究，需要出几个“操作说明”就出几个，每一个子文件力求“小而精”“小而美”，短小精悍、务实管用。
可喜的是，对前面所说的那种“以文件落实文件”的现象，中央已经注意到了，有针对性地作出了规定——
《中华人民共和国立法法》（2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过，2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议修正）第七十三条第二款明确规定：“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”
《中国共产党党内法规制定条例》（2012年5月26日中共中央批准并发布，2019年8月30日中央政治局会议修订）第十四条也明确规定：“上位党内法规明确要求制定配套党内法规的，应当及时制定；没有要求的，一般不再制定。”
《中共中央办公厅关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》（2019年3月印发）中要求，“严格控制层层发文”，“地方各级、基层单位贯彻落实中央和上级文件，可结合实际制定务实管用的举措，除有明确规定外，不再制定贯彻落实意见和实施细则”。
也许有人会问，如果上级明确规定要制定落实意见和实施细则呢？那该怎么办？
我的经验就是一句话：落实落细落具体。落实，是行文的基调也是根本，制发下位文件一定是为了抓好上位文件的贯彻落实，必须实字当头、脱虚向实，正如习近平总书记所强调的那样，“抓落实的工作必须抓得很具体很细致很扎实”。
起草文件，只有奔着抓落实去，所起草的文件才实在、才管用，才不会是一纸空文；只有落细落具体，才有较强的针对性、操作性，才能减少自由裁量权或者弹性空间。
这样空泛地讲道理，可能会显得比较“虚”，不容易理解和把握，下面举一个例子来“实说”。
2016年3月，中共中央印发了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》（以下简称为《意见》），其中明确要求“各地应当结合实际研究制定实施意见”。按此要求，我省组织起草了《关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》（以下简称为《实施意见》），由我具体负责这项工作。与中央《意见》相比，我们最终起草出来的《实施意见》有如下变化：
——从整体框架看，《意见》分9个部分；《实施意见》分8个部分。减少的一个部分是《意见》第一部分“指导思想、基本原则和总体目标”。起草过程中，我们考虑到这部分的要求已经非常明确，《实施意见》中没有必要重复，也很难有新的发挥，所以直接进入改革任务。除了不重复“指导思想、基本原则和总体目标”，《实施意见》和《意见》整体框架基本一致，充分体现了“实施”二字的特点——作为下位文件，把《意见》精神往实里落、往细处落是必须的，但没有必要另起炉灶。
需要特别说明的是，不重复“指导思想、基本原则和总体目标”并不是完全不要这部分内容，也不是不需要贯彻这方面要求，而是在充分领会其精神实质的基础上，将有关精神贯穿和体现到《实施意见》全文之中。
——从条目设置看，《意见》共30条；《实施意见》共32条。看似变化不大，实际上，我们在起草《实施意见》过程中，把《意见》中的条目删除了3条，合并了2条，分解了7条。
——从具体内容看，《实施意见》体现了创造性贯彻落实《意见》的写作定位。所谓“创造性”，关键是要有新招——新思路、新政策、新举措、新制度、新机制，都属于“新招”的范畴。出新招的方法，按性质分，有原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新；按主体分，有个体创新、协同创新。此外，调查研究、学习借鉴、集思广益，往往是创新的前提和基础。“新招”既是相对于上位文件而言的，也是在纵向、横向比较中确立的。制发文件，不能“前后一个样”“左右一个样”。这些与《实施意见》的具体写法没有直接关系，这里就不多说了。
扣住“贯彻落实”这四个字，起草《实施意见》至少应注意这么三点：
第一，“虚”的内容——写实一点
“虚”和“实”是相对应的两个概念。与“讲道理”相比，“给思路”“教方法”就是“实”；与“粗”相比，“细”就是“实”；与“模糊”“笼统”“空泛”相比，“具体”就是“实”。
把“实”字体现到机关文稿中，不同的内容有不同的要求。从目标来看，适当量化、可实现、可考评就是“实”；从任务来看，明确具体、可落实、可检查就是“实”；从措施、办法来看，有效管用、简便易行、能解决问题就是“实”。
比如，《意见》中要求“推动人才管理部门简政放权，消除对用人主体的过度干预，建立政府人才管理服务权力清单和责任清单，清理和规范人才招聘、评价、流动等环节中的行政审批和收费事项”。具体该怎么简政、在哪些方面放权呢？我们在《实施意见》中就明确，“建立政府人才管理服务权力清单、责任清单并向社会公布。全面梳理现行人才招聘、评价、流动等环节中的行政审批和收费事项，按照精简、合并、取消、下放和规范等要求，以项目评审、人才评价、机构评估改革为重点，深入推进人才管理改革，减少事前审批，加强事中事后监管，推动人才管理部门简政放权，消除对用人主体的过度干预，纠正人才管理中的行政化、“官本位”倾向，防止简单套用党政领导干部管理办法管理科研教学机构学术领导人员和专业人才。”
又如，《意见》中要求“充分发挥用人主体在人才培养、吸引和使用中的主导作用，全面落实国有企业、高校、科研院所等企事业单位和社会组织的用人自主权”。具体该怎么落实呢？我们在《实施意见》中就提出，“分类研究落实国有企业、公办高校、科研院所、公立医院和社会组织用人自主权的具体措施。对公办高校、科研院所和公立医院等公益二类事业单位，全面下放岗位管理自主权，建立岗位动态调整机制，可在核定机构编制限额内自主设置内设机构、下属单位和岗位，调剂使用编制，报主管部门备案。”
第二，“粗”的规定——落细一层
从中央到基层，中间有很多层级，而且中国地域广阔，不同地方、不同领域的具体情况千差万别。中央制定的文件，为了避免统得过死，给基层一定的发挥空间、创造空间，有些方面的规定和要求，往往是原则性、导向性的，宜粗不宜细。但从省一级来说，在研究制定配套文件时，至少要落细一层，不能上下一般粗。
比如，关于信息技术在人才工作中的运用，《意见》中只有一句话：“充分运用云计算和大数据等技术，为用人主体和人才提供高效便捷服务。” 我们在起草《实施意见》时，将其扩展为专门的一条，也就是“推进人才工作信息化”，具体措施包括：建立人才工作年报制度，完善全省高层次人才信息库，分类建立人才库和特色新型智库，逐步构建全省统一的人才信息库。加强人才资源统计分析，为人才开发提供科学依据；建立“××英才网”（××高层次人才服务网），为用人主体和人才提供高效便捷服务；建立统一的人才工程项目信息管理平台，推动人才项目与各类科研、基地计划相衔接，等等。
又如，《意见》中的第八条“创新人才教育培养模式”，我们在《实施意见》中拆分细化为2条：“建立以创新创业为导向的人才培养机制” “完善人才培养交流合作机制”；《意见》中的第二十七条“建立多元投入机制”，我们在《实施意见》中拆分细化为3条，分别是：“完善人才发展优先投入机制”“完善人才资助资金分配和管理办法”“引导社会力量加大投入”。
这里，我举的例子是指导性意见。如果上位文件是制度性、规范性文件，往往需要在程序、步骤、环节上落细一层。比如，上位文件只规定了有几个必经程序，下位文件就要把每个程序有什么具体规定、操作要点、注意事项写清楚。
第三，“宽”的地方——具体一些
“宽”和“粗”是具有相似性的概念，但仔细琢磨起来，还是有区分度的。在文件中，“宽”往往是针对限制性内容而言的，其反义词是“严”或“紧”；“粗”则具有普适性，目标、任务、思路、措施都可以“粗写”，也可以“细写”。
起草文件，应当宽严相济，当宽则宽，宜严则严。在全面从严治党的背景下，制度笼子越扎越紧。但也不是说，下位文件就一定要比上位文件更严更紧，这需要具体情况具体分析。我们党讲究“上率下行”，对上级机关、高级干部，往往标准更高、要求更严。如果把握不好这一点，越往下要求越严，那就变成层层加码了，就背离了中央为基层减负松绑的要求。
所以，我在这里说的是“具体一些”，而不是“严格一些”。所谓“具体”，指的是把思路变成决策、把决策变成具体的政策、措施和办法，也包括把政策、规定的边界界定得更清晰一些，把措施、办法写得明了一些。
比如，《意见》中要求“探索高层次人才、急需紧缺人才职称直聘办法”；我们在《实施意见》中具体化为“放宽急需紧缺人才职业资格准入，完善职称评审‘绿色通道’制度，对急需紧缺和贡献突出的优秀人才，可实行高级职称直评直聘。”
又如，《意见》中要求“创新技术技能人才教育培训模式，促进企业和职业院校成为技术技能人才培养的‘双主体’，开展校企联合培养试点”；我们在《实施意见》中具体化为“充分发挥企业在高技能人才培养中的主体作用，将技能人才培养经费列入职工教育经费支出，鼓励企业推行首席技师、名师带徒等制度。整合职业院校、高级技工学校、大型骨干企业等优质资源，加强高技能人才培训基地、公共实训基地和技能大师工作室建设。完善产教融合、校企合作的技术技能人才培养制度，推动职业教育和普通高等教育在学分、技术等级上互通互认。……探索建立职业训练院，建立政府对职业培训进行奖补的激励机制。”
此外，中央《意见》中提出要制定17个配套文件，包括2个条例、5个意见、3个办法、7个方面政策措施；探索建立6个方面制度；改革完善25个方面制度；进行2个方面的清理。中央明确将出台指导意见的，《实施意见》中有相应部署；中央明确了措施办法的，《实施意见》中有贯彻落实要求；中央鼓励探索的，《实施意见》中结合实际，明确我省探索的区域、主体和重点；中央提出要清理规范的，《实施意见》中把任务落实落细。这些，也都体现了落实落细落具体。
总之，中央出台的文件属于宏观层面，更多的需要体现站位的“高”、思虑的“深”、覆盖的“广”、眼光的“远”；省市一级属于中观层面，更多的需要考虑如何联系本地实际做好“结合文章”“落实文章”，如何在把握全国的共性中充分考虑到本地的个性特性，使中央精神在现实的土壤中扎下根，而不至于水土不服；到了县乡一级，属于微观层面，需要考虑的主要不是如何抓文件制定，而是如何抓政策运用、制度执行，如何让上级精神落地见效、终端见效。
