制发文件需审慎
如何发文要动脑
——一篇“问题公文”带来的思考
成 文
前不久的某一天，我像往常一样，坐在办公室里审签文件。摆在我面前的，有阅办件、批办件，也有签发件，用不同颜色的文件夹装着，厚厚一大摞，就像一座小山。
签完一份又一份，我顺手拿起了一份拟下发的文件。这个文件稿已经过主办科室、办公室、分管领导层层审核，按理说不会有什么大问题。但我拿起稿子一看，问题还不小——把本应直接转发的文件换了个版头、改了下抬头，加了些细化的内容，变成了制发件，这是典型的换汤不换药、吃力不讨好。
拟制印发文件是公文处理工作的重要内容。各级机关（部门、单位）正式印发的文件，按照原文的来源渠道，可以分为“制发”“转发”“批转”三种情形。如果把信息、简报也纳入广义公文的范畴，还可以加上“编发”这一情形。其中，制发件的来源渠道是本机关；转发件的来源渠道是上级机关、不相隶属机关（被转文件可直接执行或参照执行，无需作大的改动或另行制定文件，但可在转发通知中就贯彻执行提出要求）以及有自主行文权的下级机关（被转件本可直接发文，但为了引起相关部门、单位的重视，更好地推动落实，由上级机关提高行文规格进行转发）；批转件的来源渠道是下级机关（对文中所涉及的事项，该机关没有独立的行文权，或事项处理超出该机关的职权范围，须经领导机关批准后方可实施）。根据行文理由，制发件又可分为自主制发、授权制发、配套制发三种类型，其中自主制发是本机关根据工作需要，自行决定拟制印发；授权制发则是经本级党委或政府授权，由党委、政府部门单独或联合制发文件，经批准可在文中冠以“经党委（政府）同意”；配套制发是根据上级文件中关于制定配套文件的明确要求，或者根据本地本部门抓落实的需要，自主提出并按有关规定报经核准后，制定印发专门文件，对上位文件中的相关内容予以细化或作出补充，因地制宜提出具体落实措施。配套制发文件的时候，可以“一配一”，也可以是“多件套”，这需要具体情况具体分析把握，但总的原则应当是“少而精”。
需要注意的是，地方党委不得转发中央文件及上级党委文件，这是中央办公厅2023年4月印发的《规范地方党委政策性文件制定工作规定》中提出的“硬要求”。同理可得，地方政府也不宜转发国务院及上级政府文件。为什么？因为我们党和国家实行的是统一领导、分级管理的体制，中央及上级党委与地方党委之间，国务院、上级政府与地方政府之间，都是领导与被领导的关系。对地方党委、政府来说，执行上级文件是服从上级领导的重要体现，是理所当然、天经地义的事情，无论转不转发文件，文件中的部署要求都必须严格执行、坚决落实。而且，不搞层层转发文件，有助于提高行政效能、减轻基层负担、避免资源浪费。
但是，地方党委、政府部门转发上级主管部门的文件却是常见的，有的时候也是必要的，因为多数上级部门与对应的下级部门之间是指导关系而不是领导关系（垂直管理部门除外）。而且，上级部门印发的文件有时只印发到下一级部门，有的文件还定有密级或者内容属于工作秘密，不能公开发布或通过互联网、手机、微信等传播，如果不进行转发，再下一级部门是看不到的，就会造成“沙滩流水不到头”的现象，文件精神就无法触底落地、终端见效。
送给我签发的这个文件，就是根据省级部门印发的一个通知（以下简称上位通知）拟制的。上位通知不仅内容集中、措施具体、要求明确，而且在抬头部分明明白白写着只印发到市级部门，文末附注部分还特别注明此件属工作秘密，可转发至县级部门。但我不知道经手的同志是没有注意到这些情况，还是对发文规则了解不够，抑或是制发公文的经验不足——拟制文件的同志以上位通知为底本，只是对发文机关名称、文件抬头、落款等作了更换调整，进行了一些具体内容上的细化和小标题上的文字加工，送审件从整体框架、一级标题到实际内容，与上位通知并没有实质性区别，大部分内容与上位通知是重复的；审核文件的同志也没有看出问题，放任这个有“硬伤”的文件稿一路“绿灯”，走到了我的手上。
于是，我在办文笺上批示：这类文件无需另起炉灶，也无需在原文中添枝加叶，只需转发并提出贯彻落实要求即可。
也许在有的同志看来，转发也好，制发也好，反正都要发文，文件并没有减少，何必那么吹毛求疵、锱铢必较呢？殊不知，中央反复强调要精简文件，“精简”不是“精减”，其要义不仅在于严控文件数量、提升文件质量，更在于整治形式主义、切实为基层减负。这种简单改头换面、实则照搬照抄上级文件的做法，不仅浪费时间和精力，还会助长形式主义的文风、文牍主义的作风。改头换面于提升文件质量毫无作用，花费在这方面的时间和精力，既是一种浪费，也是一种负担。
那么，怎样才能避免这样的不当发文现象重复发生呢？除了要懂得前面所说的公文知识、行文规则，拿到上级印发的文件，还要善于抓住关键看点，这样才能迅速且准确地作出判断，文件是否需要转发，是否需要配套制定文件。我的经验是“四看”：
一看发文单位。对于发文单位，看版头可大致知道，看标题则更为清楚。如果发文单位是党中央、国务院或上级党委、政府，那么这个文件就无需转发。如果发文单位是受文机关的“顶头部门”，这个文件就有可能需要转发。
二看印发范围。了解印发范围，一看抬头，二看附注。公文抬头，指的是公文的主要发送对象，也就是受文对象。《党政机关公文处理工作条例》规定，附注是“公文印发传达范围等需要说明的事项”，用于对公文的发放范围、使用时需注意的事项加以说明。印发传达范围一般针对平行文和下行文，采用“此件公开发布”“此件发至县团级”等表述，对发送范围和阅读对象进行限定。
如果发文单位是上级主管部门，文件的印发范围已经把对应的各级下级部门统统包括在内，文件可以直达终端，那就没有必要进行转发。如果像前面所说的那个例子一样，文件只是往下一级（市级）部门印发，再下一级（县级）部门没有包括在印发范围之内，则可视情况考虑转发。
三看配套要求。这方面要求往往会写在文件正文的末段，甚至作为结束句。上级文件没有明确要求制定配套文件的，下级机关一般不制定；下级机关如认为确有必要配套的，应当先报上一级党委或政府核准后再制定。地方和部门制发文件，一般不提出制定配套文件的要求。
需要注意把握和区分的是，文件中“要结合实际制定”“应当结合实际制定”的表述，属于“明确要求配套”的情形，对应的下级机关必须及时制发配套文件；文件中“鼓励支持制定”“可以制定”等表述，属于将是否制发文件的决定权交给下级机关，由下级机关结合实际作出决定，如决定制发配套文件，不需要向上级党委、政府申请核准；文件中没有是否制发配套文件的内容要求，可以视为不作要求。关于配套发文的形式和要求，可以有“制定配套文件”“制定细化具体化的政策性文件”“制定实施意见”“制定实施细则”等不同表述，但“结合实际制定细化措施”“制定落实措施”“制定实施方案”“制定工作方案”等表述，则不属于配套发文的要求。
四看具体内容。上级文件对是否制定配套文件不作要求的，下级机关配套发文必须基于对文件内容的审慎研究，并不是说有细化的空间、补充的必要就一定要配套发文，有的落实措施、细化要求、补充办法可以在转发通知中提出，有的可以通过召开会议作出部署、提出要求、推动落实。而且，配套发文应当直接提出具体落实措施，不得简单照搬照抄上位文件。
总之，制发文件是各级机关非常重要的一项工作，需要严肃对待、审慎对待、认真对待。是否发文不仅要加强必要性、政策性、合法合规性审查，还应当进行与为基层减负一致性评估，决不能等闲视之、随意发文、轻易发文，更不能放任“问题公文”从眼前手下溜过。
